Neuvotteluprosessi

Mistä Bonnin ilmastokokouksessa neuvotellaan?

YK:n ilmastosopimuksen 23. osapuolikokous (COP23) järjestetään Bonnissa, Saksassa 6.–17.11.2017. Kokouksen asialistalla ovat erityisesti Pariisin ilmastosopimuksen säännöt, jotka on määrä saada valmiiksi vuoden 2018 loppuun mennessä.

Ilmastoneuvotteluiden puheenjohtajana toimii ensimmäistä kertaa pieni saarivaltio, Fiji. Maa kamppailee ilmastonmuutoksen vakavimpien vaikutusten, kuten voimistuvien hirmumyrskyjen ja merenpinnan nousun kanssa. Sen asialistalla ovat erityisesti haavoittuvien maiden keinot selvitä ilmastonmuutoksen vaikutuksista, sopeutumistoimiin ohjattu rahoitus, vahingot ja menetykset sekä merten tila.

Mielenkiintoisen mausteen neuvotteluihin tuo Yhdysvaltain kesäkuinen ilmoitus, jonka mukaan maa aikoo irtautua Pariisin ilmastosopimuksesta. Yhdysvaltain virallisen valtuuskunnan rinnalla Bonniin saapuu myös We Are Still In -koalitio, joka kannattaa kunnianhimoisia ilmastotoimia ja kertoo edustavansa jopa 40 prosenttia maan väestöstä.

Suomen valtuuskuntaa johtaa ympäristöministeri Kimmo Tiilikainen, joka osallistuu neuvotteluiden korkean tason osuuteen 15.–16.11.2017. 

Ilmastosopimuksen vaiheet 1992 alkaen

YK:n ilmastosopimus (UNFCCC) solmittiin vuonna 1992 Rio de Janeirossa pidetyssä YK:n ilmasto- ja kehityskonferenssissa. Ilmastokokouksia on sittemmin järjestetty lähes vuosittain. Vuonna 1997 Kiotossa, Japanissa päästiin sopimukseen YK:n ilmastosopimusta täydentävästä Kioton pöytäkirjasta, jossa teollisuusmaille asetettiin tavoite, jonka mukaan niiden on vähennettävä kasvihuonekaasupäästöjään yhteensä 5,2 prosentilla vuoteen 1990 verrattuna. YK:n ilmastosopimuksen alaisen Kioton pöytäkirjan ensimmäinen sopimuskausi umpeutui 2012. Teollisuusmaiden uusista, vuoden 2012 jälkeisistä päästövähennystavoitteista neuvoteltiin vuodesta 2005 lähtien.

Balin osapuolikokouksessa joulukuussa 2007 laadittiin ns. Balin tiekartta, jonka pohjalta neuvotteluja laajennettiin koskemaan myös kehitysmaiden sekä Yhdysvaltojen tavoitteita ja toimia vuoden 2012 jälkeen. Balin tiekartassa määriteltiin, minkälaisista rakennuspalikoista tulevan toimenpidekokonaisuuden tulisi koostua. Neuvottelujen takarajaksi sovittiin 2009. Avoimeksi kuitenkin jäi, johtaisivatko neuvottelut uuteen sitovaan sopimukseen (pöytäkirjaan). [1]

Tunnelmat Balin ilmastokokouksen jälkeen olivat kaiken kaikkiaan toiveikkaat, sillä Australian ilmoitettua ratifioineensa Kioton pöytäkirjan, jäi Yhdysvallat ainoaksi suureksi teollisuusmaaksi sen ulkopuolelle. Lisäksi useat kehitysmaat osoittivat olevansa valmiita ottamaan aiempaa suuremman vastuun ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Balin tiekartan käynnistämien neuvottelujen takarajaksi asetettiin Kööpenhaminan osapuolikokous joulukuussa 2009. [1] [2]

Kööpenhaminan ilmastokokouksessa 2009 ei kuitenkaan saatu aikaiseksi uutta ilmastosopimusta. Kööpenhaminan kokouksen laihana tuloksena oli Kööpenhaminan julistuksen (Copenhagen Accord) aikaansaaminen. Teollisuusmaiden edustajat ovat maininneet neuvotteluajan loppuneen kesken, ja tämä esti maiden kantoja lähestymästä toisiaan. Monet kehitysmaat ja ympäristöjärjestöt ovat olleet asiasta eri mieltä ja syyttäneet ongelmaksi poliittisen tahdon, ei ajan puutetta.

Durbanin ilmastokokouksessa 2011 sovittiin tiekartasta kohti uutta, kaikki maat kattavaa ilmastosopimusta. Durbanin nimeä kantava työryhmä (Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action, ADP) alkoi laatia sopimusta välittömästi niin, että se voitaisiin hyväksyä viimeistään vuonna 2015. Sopimus olisi voimassa vuodesta 2020 eteenpäin. Durbanissa (2011) edistyttiin Cancunin kokouksen (2010) päätösten toimeenpanossa. Merkittävimpänä askeleena kehitysmaiden ilmastotyötä tukeva vihreä ilmastorahasto saatiin vähitellen käyntiin. Kuitenkin – pitkien neuvottelujen jälkeen Durbanissa päätettiin oikeastaan vain jatkaa neuvotteluja.

Durbanin ilmastokokouksessa 2011 sovittiin toisesta sitoumuskaudesta teollisuusmaiden päästöjä koskevalle Kioton pöytäkirjalle, mutta Kioton pöytäkirjan toisen sitoumuskauden päästötavoitteet ja samoin monet sopimuksen pelisäännöt jäivät auki [3]. Seuraavana vuonna 2012 Dohan ilmastokokouksessa sovittiin luvuista: toinen sitoumuskausi kattaa jakson 2013-2020 ja toisessa sitoumuskaudessa mukana olevien valtioiden tavoitteena on 18 % päästövähennys vuoteen 1990 verrattuna, laskettuna päästöjen keskiarvoista 2013-2020 aikana [4].

Avoimia neuvottelukysymyksiä Pariisin ilmastokokouksen alkaessa 2015 oli vielä paljon [5]. Pariisin ilmastokokouksessa 2015 saatiin aikaan ilmastosopimus, joka kattaa kaikki valtiot ja laillisesti sitovasti säätelee valtioiden kasvihuonekaasupäästöjä vuodesta 2020 eteenpäin. Pariisin ilmastosopimuksen mukaan tavoitteena on pitää maapallon keskilämpötilan nousu selvästi alle kahdessa asteessa suhteessa esiteolliseen aikaan ja pyrkiä toimiin, joilla lämpeneminen saataisiin rajattua alle 1,5 asteen. Päästövähennystavoitteiden lisäksi sopimuksessa on asetettu pitkän aikavälin tavoite ilmastonmuutokseen sopeutumiselle sekä tavoite sovittaa rahoitusvirrat kohti vähähiilistä ja ilmastokestävää kehitystä. Viiden vuoden välein tapahtuvissa maailmanlaajuisissa kokonaistarkasteluissa tarkastellaan osapuolien yhteistä edistymistä suhteessa sopimuksen tavoitteisiin. Ensimmäinen kokonaistarkastelu tapahtuu vuonna 2023. Lisäksi Pariisin sopimuksen mukaan tavoitteena on saavuttaa maailmanlaajuisten kasvihuonekaasujen päästöjen huippu mahdollisimman pian sekä vähentää päästöjä nopeasti sen jälkeen siten, että ihmisen aiheuttamat kasvihuonekaasujen päästöt ja nielut ovat tasapainossa tämän vuosisadan jälkipuoliskolla. Pariisin sopimus ei sisällä määrällisiä päästövähennysvelvoitteita vaan osapuolet sitoutuvat sopimuksessa valmistelemaan, tiedottamaan, ylläpitämään sekä saavuttamaan peräkkäiset kansalliset päästötavoitteensa.[6]. Pariisin ilmastosopimus tuli voimaan 4.11.2016.[7]

Marrakechin ilmastokokouksessa Marokossa 2016 neuvoteltiin Pariisin ilmastokokouksen toimeenpanosäännöistä, eli miten ja mihin mennessä säännöt neuvotellaan valmiiksi. Erityishuomiota saivat myös välittömät, ennen vuotta 2020 tehtävät lisätoimet päästöjen leikkaamiseksi sekä ilmastorahoitus.

Neuvottelujen osapuolet

Neuvotteluosapuolet ovat muodostaneet ryhmiä saadakseen enemmän painoarvoa neuvotteluissa. Näitä ryhmiä ovat muun muassa:

  • kehitysmaiden ja Kiinan G-77/China
  • pienten saarivaltioiden ryhmittymä AOSIS
  • vähiten kehittyneiden maiden LDC (Least Developed Countries) ryhmä
  • EU:n ulkopuolisten teollisuusmaiden Australiaa, Kanadaa, Islannin, Japanin, Kazakhstanin, Uusi-Seelannin, Norjan, Venäjän, Ukrainan ja Yhdysvaltojen muodostama sateenvarjoryhmä (Umbrella Group)
  • Meksikon, Etelä-Korean, Sveitsin, Lichtensteinin ja Monacon muodostama Environmental Integrity -ryhmä.
  • 50 ilmastonmuutokselle haavoittuvasta Afrikan valtiosta koostuva Afrikan ryhmä (African Group)

Euroopan unioni luonnollisesti myös neuvottelee yhtenä ryhmänä. Yhteisiä kantoja muodostava usein myös öljynviejämaiden yhteistyöjärjestön OPEC:in jäsenmaat sekä trooppisten metsien alueen maat ns. Coalition for Rainforest Nations -ryhmässä. [8]

Kehitysmaat ja teollisuusmaat eivät jakaudu riidattomasti kahteen vastakkaiseen blokkiin, vaan esimerkiksi köyhien Afrikan maiden intressit voivat olla hyvin erilaisia kuin esimerkiksi Kiinan. Viime kädessä neuvottelujen suurimpana haasteena on voinut aiemmin pitää sitä, että maailman suurimmat päästäjät, Kiina ja Yhdysvallat, eivät kumpikaan ole halunneet sitoutua laillisesti sitoviin toimiin ja ovat syyttäneet siitä toisiaan. Vuosien 2014-2015 aikana Yhdysvaltojen ja Kiinan välisessä ilmastokeskustelussa otettiin loikkia eteenpäin, kumpikin mm. kertoi kansallisista ilmastotavoitteistaan. Vuoden 2016 aikana ilmastopolitiikan toimintakentän muutokset jatkuivat, Yhdysvallat ja Kiina hyväksyivät kumpikin Pariisin ilmastosopimuksen jo syyskuussa 2016. Lokakuun 2016 loppuun mennessä Pariisin ilmastosopimuksen olivat ratifioineet myös mm. Brasilia, Intia, Kanada ja Euroopan unioni. [9]

Prosessuaalisesti isoimpia haasteita ilmastosovun löytämisessä on yksimielisyyden vaatimus UNFCCC:ssä. UNFCCC:n rinnalla on muitakin merkittäviä kansainvälisiä foorumeita, joissa ilmastotoimista keskustellaan ja joissa päätöksenteko ei edellytä kaikkien maailman valtioiden yksimielisyyttä; ainakaan toistaiseksi näistäkään foorumeista ei kuitenkaan ole saatu osapuolia oikeudellisesti sitovia tai muutenkaan riittäviä tuloksia, lähinnä joitain (sinänsä merkittäviä) poliittisia sitoumuksia. Toisaalta YK:n alla käytävät ilmastosopimusneuvottelut ovat ainoa demokraattinen foorumi, johon kaikilla maailman valtioilla on pääsy.  UNFCCCssa keskustelu- ja päätösoikeus on (ainakin periaatteessa) lähes 200 valtiolla, toisin kuin esimerkiksi rikkaimpien valtioiden G10-kokouksissa.

Suomen osalta ympäristöministeriö koordinoi ja johtaa ilmastoneuvotteluita. Suomen kannat valmistellaan ilmastoneuvottelutyöryhmässä, jossa on mukana eri ministeriöiden edustajia. [10]

Lähteet:

[1] UNDP 2008. The Bali Road Map:Key Issues Under Negotiation. http://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/environment-energy/climate_change/climate_change_andpoverty/the_bali_road_mapkeyissuesundernegotiation.html

[2] UNFCCC. The United Nations Climate Change Conference in Bali. http://unfccc.int/meetings/cop_13/items/4049.php. Luettu 10.11.2009

[3] Oras Tynkkynen 2011. Durban: läpimurto vai laiha sopu? http://ilmasto.org/doha/2011/12/durban-lapimurto-vai-laiha-sopu

[4] Kyoto Protocol. http://unfccc.int/kyoto_protocol/items/2830.php

[5] Ympäristöministeriö 15.9.2015. Uuden ilmastosopimuksen keskeiset neuvottelukysymykset. http://www.ym.fi/fi-FI/Ymparisto/Ilmasto_ja_ilma/Ilmastonmuutoksen_hillitseminen/Kansainvaliset_ilmastoneuvottelut/Pariisin_ilmastokokous_2015/Uuden_ilmastosopimuksen_keskeiset_neuvottelukysymykset/Uuden_ilmastosopimuksen_keskeiset_neuvot%2835548%29

[6] Pariisin ilmastosopimus,  http://www.ym.fi/fi-FI/Ymparisto/Ilmasto_ja_ilma/Ilmastonmuutoksen_hillitseminen/Kansainvaliset_ilmastoneuvottelut/Pariisin_ilmastosopimus, luettu 29.10.2016

[7] Ympäristöministeriön tiedote 6.10.2016. Pariisin ilmastosopimus voimaan marraskuun alussa, http://www.ym.fi/fi-FI/Ymparisto/Ilmasto_ja_ilma/Ilmastonmuutoksen_hillitseminen/Kansainvaliset_ilmastoneuvottelut/Pariisin_ilmastosopimus/Pariisin_ilmastosopimus_voimaan_marrasku(40548), luettu 29.10.2016

[8] IIED Briefing 2009. COP15 for journalists: a guide to the UN climate change summit.  http://pubs.iied.org/17074IIED.html?s=IIEDBRIEF

[9] Paris Agreement - Status of Ratification http://unfccc.int/paris_agreement/items/9444.php, luettu 29.10.2016

[10] Ympäristöministeriö. Kansainväliset ilmastoneuvottelut. http://www.ymparisto.fi/download.asp?contentid=108995&lan=fi Luettu 10.11.2009 ja Ympäristöministeriö. Ilmastonmuutoksen hillitseminen. www.ymparisto.fi/ilmasto Luettu 11.11.2012.