Kohti Balia, kohti Kioton jälkeistä sopimusta? • 1.8.2007
Toiveiden vuoden 2012 jälkeisestä ilmastosopimuksesta on tulkittu jälleen hiukan lisääntyneen. Keskeisten teollisuusmaiden G8-ryhmä sai kesäkuussa pidetyssä huippukokouksessaan myös Yhdysvallat kirjoittamaan alle julkilausuman, jossa vaaditaan merkittäviä päästövähennyksiä teollisuusmailta ja painotetaan päästökaupan kaltaisten markkinamekanismien roolia tulevassa sopimuksessa. Kokoukseen kutsutut merkittävät kehitysmaapäästäjät Kiina, Intia, Brasilia, Meksiko ja Etelä-Afrikka saatiin myös mukaan yhteiseen oheisjulkilausumaan.
Molemmissa kokouksen julkilausumissa sitoudutaan neuvottelemaan tulevaisuudesta nimenomaan YK:n ilmastosopimuksen alla siten, että uusi sopimus olisi valmis vuonna 2009 eli hyvissä ajoin ennen kuin Kioton pöytäkirjan sitoumuskausi vuonna 2012 päättyy. Tiukka aikataulu vain lisää paineita tehdä ratkaisevia siirtoja jo seuraavassa YK:n ilmastokokouksessa Balilla tämän vuoden lopulla. Onko tähän todella edellytyksiä?
Teollisuusmaiden historiallinen vastuu painaa
Tulevan sopimuksen lähtökohdaksi G8-julkilausumissakin otetaan YK:n ilmastosopimukseen sisältyvä yhteisten mutta eriytettyjen vastuiden ja valmiuksien periaate. Tämän mukaisesti teollisuusmailla on ensisijainen vastuu päästöjen vähentämisessä. Niillä on myös paremmat taloudelliset ja tekniset valmiudet, kun taas suurimmassa osassa kehitysmaita näitä valmiuksia vasta luodaan.
YK:n ilmastosopimuksen syntyvuosista maailma on kuitenkin muuttunut vauhdilla. Useiden kehitysmaiden päästöt ovat lisääntyneet nopeasti. Kiina on USA:n jälkeen maailman toiseksi suurin hiilidioksidipäästöjen aiheuttaja ja Intia neljäs Venäjän jälkeen. Brasiliakin on tuoreimpien tilastojen mukaan lähes Saksan tasolla, Etelä-Afrikka ja Meksiko Ranskan. On selvää, että mikään ilmastosopimus, joka pyrkii esimerkiksi EU:n tavoitteeksi asettamalla tavalla rajoittamaan lämpötilan nousun alle 2 asteeseen, ei voi antaa kehitysmaiden päästöjen jatkaa kasvuaan nykyisellä tavalla. Pikemminkin useat kehitysmaat tulisi saada rajoittamaan kasvuaan jo vuoteen 2020 mennessä.
Tehtävä ei tule olemaan helppo, sillä kasvavista päästöistä huolimatta erot teollisuusmaiden ja kehitysmaiden varallisuudessa ja asukasta kohti lasketuissa päästöissä ovat edelleen suuret. Kehitysmaat vaativat oikeutetusti, että ennen kuin niiltä vaaditaan sitovaa päästöjen rajoittamista on teollisuusmaiden, ja etenkin pahimman saastuttajan USA:n, rajoitettava päästöjään tuntuvasti.
Kehitysmaat voivat vielä lisätä, että itse asiassa monet niistä ovat jo nyt rajoittaneet päästöjään sangen merkittävästi. Kuten Hallitustenvälisen ilmastopaneelin uusin raportti osoittaa, ovat energiansaannin turvaamiseksi ja paikallisten ilmansaasteiden vähentämiseksi tehdyt toimet esimerkiksi Brasiliassa, Kiinassa, Intiassa ja Meksikossa vähentäneet maiden päästöjä yhteensä jopa enemmän kuin mitä teollisuusmaat ovat sitoutuneet Kioton pöytäkirjan perusteella vähentämään.
Kehitysmaat eivät ole samasta puusta
Oikeudenmukaisen sopimuksen aikaansaamista hankaloittaa myös se, että kasvavilla päästöillä on kehitysmaissakin hyvin erilaiset taustat. Täten erilaiset sopimusvaihtoehdot kohtelevat myös kehitysmaita eri tavoin. Kuten todettu, kehitysmaiden yhtenä tärkeänä perusteena päästövelvoitteista kieltäytymiselle on niiden edelleen alhaisemmat päästöt asukasta kohti laskettuna. Päästöjä asukasta kohti laskettuna eli niin sanottua per capita -tapaa onkin usein pidetty kehitysmaiden kannalta oikeudenmukaisimpana perusteena päästötavoitteiden jaolle.
Ajatuksena on, että yhteisen ilmakehän käyttöön on jokaisella maapallon asukkaalla yhtäläinen oikeus. Päästöjen asukasta kohti pitäisi näin ollen sekä vähentyä pitkän aikavälin vähennystavoitteiden mukaisesti että lähestyä toisiaan kohti yhtäläistä kestävää tasoa. Tämä taso on noin 2-5 tonnia riippuen pitkän aikavälin tavoitetasosta. Kestävän tason saavuttamiseksi tulee teollisuusmaiden, joiden päästöt ovat yli kestävän tason (esim. suomalaisen taso on noin 15 tonnia) jatkaa päästöjensä vähentämistä, kun taas kehitysmaat, joiden päästöt ovat alle tämän tason, voivat vielä lisätä päästöjään tai myydä päästöoikeuksiaan muille.
Per capita –päästöjen käyttäminen tulevan sopimuksen ainoana perusteena ei kuitenkaan olisi enää suosiollinen kaikille kehitysmaillekaan. Brasilia ja Meksiko kuuluvat kehitysmaiden varakkaimpaan kärkijoukkoon, jonka tulisi tässä mallissa aloittaa päästöjen vähentäminen saman tien – yhtä aikaa USA:n kanssa. Tätä nämä maat eivät taatusti pidä oikeudenmukaisena lähtökohtana. Malli ei olisi parhain vaihtoehto myöskään Kiinalle ja Etelä-Afrikalle, jotka kuuluvat kehitysmaiden keskikastiin. Etelä-Afrikan päästöt (11 tonnia per asukas) ovat teollisuusmaiden keskitasoa ja Kiinankin päästöt asukasta kohti ovat jo 5 tonnin tasolla, joten maiden kasvunvara on jo käytetty tai ylitettykin. Intia runsasväkisenä ja kehitysmaiden köyhempään puolikkaaseen kuuluvana sen sijaan hyötyisi tästä laskutavasta eikä sen tarvitsisi rajoittaa päästöjen kasvuaan vielä vuosikymmeniin. Monet eivät ehkä pitäisi tätäkään oikeudenmukaisena.
Johtuen per capita –mallin vaativuudesta myös useille kehitysmaille sopimusehdotuksissa on pyritty ottamaan muitakin tekijöitä huomioon. Yksi tapa on perustaa päästörajoitukset maiden talouden sektoreiden rakenteeseen ja päästöintensiteettiin. Tällaisissa malleissa teollisuusmaat pärjäävät usein hieman paremmin, joskaan eivät aina. Mallit ovat edullisempia myös Brasilian kaltaisille maille, joiden sähkötuotanto ja liikenne ovat lähes päästöttömiä. Kiinassa, Etelä-Afrikassa, Meksikossa ja Intiassa nämä sektorit taas ovat erittäin runsaspäästöisiä, mikä johtaisi vielä voimakkaampiin päästöjen rajoituksiin näissä maissa. Mikäli mallissa taas painotettaisiin myös metsänhävityksen ja maatalouden päästöjä Brasiliankin edullinen asema kääntyisi lähes päinvastaiseksi. Tilanne tekee metsänhävityksen ottamisen tulevan sopimuksen agendalle vaikeaksi, vaikka sen ratkaiseva merkitys tunnustetaan G8-julkilausumissakin.
EU etsii monitasoista taakanjakoa
EU on pyrkinyt ajamaan neuvotteluihin eräänlaista monitasoista lähestymistapaa, jossa maat jaettaisiin nykyisen teollisuusmaat/kehitysmaat –kahtiajaon sijaan useammalle tasolle. Jaon perusteena voidaan käyttää maiden vaurautta, päästöjä sekä koulutusta ja terveydenhuollon tasoa.
Eri tasoilla oleville maille asetetaan erilaisia velvoitteita. Köyhimpiä mm. keskisen Afrikan maita lähinnä tuettaisiin kehitystavoitteissa ja jo tapahtuvaan ilmastomuutokseen sopeutumisessa. Vasta teollistumisen alussa olevia maita, kuten Intia useilla mittareilla edelleen olisi, velvoitettaisiin toteuttamaan ilmastoystävällisiä kestävän kehityksen toimia, kuten parantamaan energiansaantia ja metsien kestävää käyttöä. Nopeasti teollistuvilta (mm. Kiina, Brasilia ja Meksiko) ja jo teollistuneilta (Etelä-Afrikka) mailta edellytettäisiin omaehtoisia päästöjä vähentäviä toimia ja asetettaisiin esimerkiksi talouden tehostamistavoitteita. Teollisuusmailla jatkuisivat Kioton sopimuksen kaltaiset päästöjen vähentämisvelvoitteet ja niillä säilyisi yhä mahdollisuus toteuttaa näissä kehitysmaissa esim. puhtaan kehityksen (CDM) hankkeita..
Monitasoisen lähestymistavan etuna pidetään sitä, että siihen mahdollista sisällyttää hyvin monenlaisia ideoita samaan kehikkoon. Se voidaan rakentaa nykyisen sopimusten pohjalta sisällyttäen mukaan päästökauppaa ja muita joustomekanismeja. Siihen voidaan lisätä sekä Yhdysvaltain että kehitysmaiden painottamaa teknologian siirtoa ja käyttöönottoa. Ja ennen kaikkea tavoitteita voidaan neuvotteluissa räätälöidä maiden intressien mukaisesti.
Kehitysmaiden yhteisen G77 neuvotteluryhmän jakaminen voi kuitenkin osoittautua vaikeaksi haasteeksi tälle lähestymistavalle. Kehitysmaat ovat tähän mennessä saaneet ajettua yhteisrintamassa tavoitteitaan muun muassa rahoituskysymyksissä. Maiden jakaminen erilaisilla kriteereillä, kuten edellä on nähty, nostaa esiin maiden väliset erot ja asettaa ne toisiaan vastaan. Näin useiden kehitysmaiden jo entuudestaan heikommat neuvotteluvalmiudet ja -kyvyt voivat edelleen heikentyä.
Tärkeintä on riittävän vahva yhteinen visio
Toisaalta minkä tahansa lähestymistavan lopputulokset riippuvat luonnollisesti paljon siitä, millaiset mittarit jaon perusteeksi valitaan. Ja tämä tulee taatusti olemaan tiukkojen neuvottelujen kohde. Monitasoiset mallit on yleensä luotu antamaan kehitysmaille enemmän kasvunvaraa kuin mitä niillä puhtaassa per capita –mallissa olisi. Tämän on tarkoitus tehdä sopimukseen mukaantulosta niille houkuttelevampaa. Samalla tämä kuitenkin merkitsee teollisuusmaille yhä tiukempia ja nopeampia vähennystavoitteita, mikäli samasta pitkän aikavälin tavoitteesta halutaan pitää kiinni. Kaikilta teollisuusmailta ei selvästikään löydy vielä valmiutta tähän.
Ilmastonsuojelun näkökulmasta pelkona on tietysti, että se mistä neuvotteluissa kaikkien tyydyttämiseksi joustetaan on pitkän aikavälin tavoite. Onnistuminen neuvotteluissa näyttäisikin edellyttävän riittävän vahvaa yhteistä visiota siitä, miksi ilmastosopimuksia ylipäänsä pitää laatia. Tämän muodostamiseksi maailman päättäjät tarvitsevat vielä voimakkaampaa tukea kansalaisiltaan ja muilta mailta ennen Balia. Muuten G8-kokouksen julkilausumien herättämät toiveet jäävät toteutumatta.