EU:n päästökauppa ja sen vahvuudet ja heikkoudet • 29.4.2013

Päivi Janka TEM, Kari Kankaanpää Fortum, Kaisa-Reeta Koskinen Greenpeace

Kolme puheenvuoroa päästökaupasta:

1) EU:n päästökauppa - mistä on kyse ja kuinka se toimii sekä mistä nyt puhutaan EU-tasolla

Päivi Janka, hallitusneuvos, Työ- ja elinkeinoministeriön energiaosasto

2) Päästökauppaan uutta potkua

Kari Kankaanpää, kestävän kehityksen päällikkö, Fortum Oyj

3) Ei enää yhtään hiilivoimalaa

Kaisa-Reeta Koskinen, energiavastaava, Greenpeace

***

1) EU:n päästökauppa - mistä on kyse ja kuinka se toimii sekä mistä nyt puhutaan EU-tasolla

Päivi Janka, hallitusneuvos, Työ- ja elinkeinoministeriön energiaosasto

Yritysten välinen päästökauppajärjestelmä käynnistyi EU:ssa vuoden 2005 alussa. Päästökaupan tavoitteena on vähentää kasvihuonekaasupäästöjä siellä, missä se on kustannustehokkainta. EU:n päästökauppajärjestelmä kattaa suurten teollisuus- ja energiantuotantolaitosten hiilidioksidipäästöt sekä vuodesta 2012 alkaen lentoliikenteen hiilidioksidipäästöt sekä vuodesta 2013 alkaen alumiinin tuotannon perfluorihiilipäästöt ja kemianteollisuuden typpioksiduulipäästöt. Päästökauppajärjestelmä kattaa noin 45 prosenttia koko EU:n kasvihuonekaasupäästöistä ja Suomessa runsaat puolet kasvihuonekaasupäästöistä.

Päästökaupan tarkoituksena on, että päästökauppajärjestelmään kuuluvien toimialojen eli päästökauppasektorin päästöt pysyvät ennalta asetetun päästökaton rajoissa. Vuosina 2005-2012 päästökatto eli päästöoikeuksien kokonaismäärä on asetettu kansallisissa päästöoikeuksien jakosuunnitelmissa ja vuodesta 2013 alkaen päästökatto asetetaan yhteisesti koko EU:n päästökauppasektorille. Päästökauppajärjestelmään kuuluvien laitosten toiminnanharjoittajat kattavat laitostensa päästöt palauttamalla vuosittain toimivaltaiselle viranomaiselle päästöoikeusmäärä, joka vastaa laitoksen edellisen kalenterivuoden päästöjä. Yksi päästöoikeus vastaa yhtä hiilidioksiditonnia

Päästöoikeudet jaetaan toiminnanharjoittajille joko ilmaiseksi tai huutokaupalla. Päästöoikeuksia voi ostaa ja myydä vapaasti koko EU:n laajuisilla markkinoilla. Euroopassa on useita pörssejä, joissa käydään kauppaa päästöoikeuksilla. Kauppaa käydään myös pörssien ulkopuolella. Päästöoikeuden hinta muodostuu markkinoilla samaan tapaan kuin muidenkin hyödykkeiden kaupassa. Päästökauppajärjestelmän keskeinen ajatus ”Cap and Trade” varmistaa, että päästökauppasektori saavuttaa sille asetut päästövähennystavoitteet. Päästökauppaan kuuluvat yritykset päättävät, vähentävätkö ne päästöjään vai hankkivatko ne päästöoikeuksia huutokaupoista tai muutoin markkinoilta.

Vuoden 2013 alusta alkoi kolmas vuodet 2013-2020 kattava päästökauppakausi. EU:n päästökauppasektorin on vähennettävä päästöjään 21 prosenttia vuoden 2005 tasosta vuoteen 2020 mennessä. Päästöoikeuksien jaossa siirryttiin eri toimialojen harmonisoituihin jakomenetelmiin. Päästöoikeuksien jako huutokaupalla on ensisijainen menetelmä. Sitä sovelletaan sähköntuotantoon. Energiaintensiivinen teollisuus saa päästöoikeuksia pääsääntöisesti ilmaiseksi tiukkojen harmonisoitujen jakosääntöjen mukaisesti. Perusteena teollisuuden ilmaisjaolle on hiilivuotoriski eli riski, että globaalissa kilpailussa oleva EU:n teollisuus siirtyy päästökaupan tuoman kustannusrasitteen vuoksi maihin, joissa teollisuudella ei ole vastaava ilmastopolitiikan aiheuttamaa kustannusrasitetta.

Päästöoikeuden hinta on korkeimmillaan ollut yli 30 euroa. Ensisijaisesti EU:n taloustilanteesta johtuvan tuotannon ja päästöjen alenimisen vuoksi se on kuitenkin romahtanut alle viiteen euroon.  EU:n päästökauppasektorin päästöt alittivat jaetut päästöoikeudet kaudella 2008-2012 (2. kausi).. Päästöoikeuksien ylitarjontaa lisää päästökauppayritysten päästöjensä kattamiseen käyttämät hankeyksiköt (JI ja CDM). Käyttämättömät päästöoikeudet (ei tarvittu päästöjen kattamiseen) siirtyvät 3. kaudelle (2013-2020), minkä vuoksi komission arvioiden myös 3. kausi olisi kokonaisuudessaan ylijäämäinen eli tarjolla olevat päästöoikeudet ylittävät päästökauppasektorin päästöt.

Päästökaupan keskeisen tavoitteen eli EU:n ilmasto- ja energiapaketin mukaisen päästökauppasektorin vuoden 2020 päästövähennystavoitteen saavuttaminen ei edellytä puuttumista päästöoikeuksien määrään tai päästöoikeuden hintaan. Komission mukaan päästökauppa ei kuitenkaan alhaisen hinnan vuoksi toimi toivotulla tavalla, koska alhainen hinta ei anna riittävää hintasignaalia vähähiilisille investoinneille ja taloudelle.

Komissio on tehnyt aloitteita parantaa päästöoikeuksien tarjonnan ja kysynnän välistä tasapainoa. Komissio antoi heinäkuussa 2012 ehdotuksen lykätä huutokaupattavaa määrää 3. kauden alkuvuosilta kauden loppuun (ns. back loading) . Marraskuussa 2012 komissio antoi kertomuksen Euroopan hiilimarkkinoiden tilasta vuonna 2012. Raportissa tarkastellaan päästöoikeusmarkkinoiden tilaa, huutokauppa-aikataulujen tarkistamista lyhyen aikavälin toimenpiteenä vaikuttaa 3. kauden ensimmäisten vuosien ylitarjontaan sekä rakenteellisia vaihtoehtoja korjata päästöoikeuksien tarjonnan ja kysynnän välistä tasapainoa. Raportin tarkoituksena on käynnistää keskustelu päästökaupan rakenteellisista muutostarpeista ja vaihtoehdoista. Keskustelu päästökaupan rakenteellisista muutoksista liittyy kiinteästi vuoteen 2030 tähtäävään EU:n ilmasto- ja energiapolitiikkaan. Tätä koskeva komission vihreä kirja julkaistiin maaliskuussa 2013.

Komission kaikista aloitteista keskustelu jatkuu. Päästöoikeuksien huutokauppamäärän lykkäämistä koskevan komission ehdotuksen lopullinen käsittely Euroopan parlamentissa ja neuvostossa näyttäisi pitkittyvän syksyyn. Muista aloitteista komissio antaa konkreettisia ehdotuksia myöhemmin.

Päästökaupan kansallinen toimeenpano  

EU:n päästökauppadirektiivi on Suomessa pantu täytäntöön päästökauppalailla (683/2004, kausi 2013-2020  311/2011). Toimeenpanovastuu kuuluu työ- ja elinkeinoministeriölle. Energiamarkkinavirasto toimii Suomen kansallisena päästökauppaviranomaisena. Päästökauppaviranomaisen tehtäviin kuuluu mm. päästöjen tarkkailuvelvoitteita koskevien päästölupien myöntäminen, päästökaupparekisterin ylläpitäminen, päästökaupasta johtuvien velvoitteiden valvominen ja päästökauppatodentajien hyväksyminen.

Lentoliikenteen päästökauppa on kansallisesti pantu täytäntöön lailla lentoliikenteen päästökaupasta (34/2008). Lain mukaisia viranomaistehtäviä hoitavat Suomessa Liikenteen turvallisuusvirasto (Trafi) sekä Energiamarkkinavirasto, joka huolehtii lähinnä päästökaupparekisteriin liittyvistä tehtävistä.

***

2) Päästökauppaan uutta potkua

Kari Kankaanpää, kestävän kehityksen päällikkö, Fortum Oyj

Euroopan Unioni käynnisti päästökauppajärjestelmän vauhdilla viime vuosikymmenellä. Voimakas poliittinen tahto toteuttaa yhteisönlaajuinen markkinaehtoinen ja teknologianeutraali järjestelmä ajoi kansallisten intressien ohi ja lainsäädäntö hyväksyttiin reilussa vuodessa.

Energiantuottajan näkökulmasta päästökauppa vaikutti lupaavalta järjestelmältä. Se kannustaisi vähäpäästöisen tuotannon kehittämiseen, nostaisi päästöttömän tuotannon arvoa ja ennen kaikkea ohjaisi vähentämään päästöjä siellä, missä se on edullisinta.

Lupaavan alun jälkeen päästökauppa rupesi yskimään. Jäsenmaat pönkittivät omia uusiutuvan energian intressejään kansallisella säätelyllä, eikä päästökauppa saanut toimia aidon markkinaehtoisesti.  Päällekkäinen säätely vesitti toinen toistaan. Samaan aikaan Euroopan hiipuva teollisuustuotanto kasvatti päästöoikeuksien ylitarjontaa ja heikensi näin päästökaupan toimivuutta.

Nyt päästökauppa ja EU:n ilmastopoliittinen ohjaus laajemminkin on murrosvaiheessa ja tilannetta on arvioitava kriittisesti.

Päästövähennyspolku parantaa ennustettavuutta

Jos Eurooppa haluaa aidosti vähentää päästöjä, tarvitsemme selkeän ja kunnianhimoisen päästövähennyspolun vuoteen 2050 saakka. Ilmaston lämpeneminen näyttää odotettua nopeammalta, ja sen hillitsemisen tulee säilyä poliittisen agendan kärjessä taloustaantumasta huolimatta. Pitkän aikavälin tavoite sekä välitavoitteet vuosille 2030 ja 2040 luovat ennustettavuutta markkinoille.

Päästökauppa on edelleen paras ja yhteiskunnan kannalta edullisin keino vähentää päästöjä, mutta sen on annettava toimia markkinaehtoisesti. Päästöoikeuden hinnan on oltava nykyistä merkittävästi korkeampi, jotta investoinnit päästöttömään tuotantoon ja uudet teknologiat  etenevät.

Päästökauppaa uudistettava rakenteellisesti

Järjestelmän romahduksen estämiseksi päästökauppaa on remontoitava jo kaudella 2013-2020: ensin muuttamalla huutokauppojen ajoitusta (backloading) ja sen jälkeen poistamalla ylimääräisiä päästöoikeuksia markkinoilta pysyvästi (set-aside).  Juuri nyt backloadingin toteutus näyttää olevan umpikujassa. Euroopan parlamentin päätös 16. huhtikuuta hylätä komission ehdotus on takaisku yhteiselle eurooppalaiselle ilmastopolitiikalle. Tästä huolimatta vielä kannattaa yrittää saada aikaan poliittinen yhteisymmärrys.

Vuoden 2020 jälkeen järjestelmään on tehtävä rakenteellisia muutoksia, joilla parannetaan ennustettavuutta ja markkinoiden toimintaa. Päästökauppasektorin päästökatto on määritettävä pitkäjänteisesti ja järjestelmän laajentamista uusille sektoreille on syytä selvittää. Tärkeää olisi myös luoda järjestelmän kysyntää ja tarjontaa "itsesäätävä" mekanismi, joka muun muassa talouden laskusuhdanteissa estäisi hinnan romahtamisen. Tällöin järjestelmää ei tarvitsisi korjata toistuvilla poliittisilla päätöksillä. Tällainen etukäteen sovittuihin sääntöihin perustuva mekanismi voitaisiin toteuttaa markkinaehtoisesti ja se toisi kaivattua vakautta ja ennakoitavuutta. Jatkuva epävarmuus on investoinneille myrkkyä.

Markkinakehitys vaarassa

Mikäli poliittista tahtoa päästökaupan uudistamiseen ei löydy, on se vakava isku koko EU:n ilmastopolitiikalle. Ilmastotavoitteista tuskin luovutaan - eikä tulekaan luopua. Tällöin jäsenmaat ryhtyvät kehittämään erilaisia kansallisia  veroratkaisuja, päästöstandardeja ja muita yms. - keinoja, jotka haittaavat energiamarkkinoiden yhdentymistä, ja jotka pyrkivät maksimoimaan kansallisia etuja. Yhden CO2-hinnan sijaan saisimme niitä useita, kilpailutilanne EU:n sisällä vääristyisi, ennakoitavuus katoaisi ja lopputulos olisi merkittävästi kalliimpi. Tällainen tilanne ei olisi sen enempää energian tuottajan kuin käyttäjänkään etu.

Vaikeuksista huolimatta EU-tasoinen päästökauppa on edelleen ylivoimaisesti tehokkain ja edullisin keino saavuttaa asetetut päästötavoitteet. Toimiessaan päästökauppa edistää tehokkaasti vähäpäästöisen energiateknologian kilpailukykyä ja voi aikaansaada synnyttää uutta liiketoimintaa, työpaikkoja sekä vientimahdollisuuksia myös Suomen kaltaisille pienille jäsenmaille.

***

3) Ei enää yhtään hiilivoimalaa

Kaisa-Reeta Koskinen, energiavastaava, Greenpeace

Päästökauppasta oli suunniteltu EU:n keskeistä työkalua ilmastopäästöjen vähentämiseksi ja näin katastrofaalisen ilmastonmuutoksen estämiseksi. Päästökaupan piiriin kuuluvat muun muassa energiantuotanto ja terästeollisuus, kun taas esimerkiksi tieliikenteen päästöt ovat päästökaupan ulkopuolella.

Päästökauppa perustuu ajatukseen siitä, että saastuttajilla tulee olla hallussaan päästöjensä verran päästöoikeuksia. Kun päästöoikeuksien määrää portaittain vähennetään, päästökaupan logiikan mukaan tarjonnan niukkuus nostaa päästöoikeuksien hintaa ja näin kannustaa päästövähennyksiin siellä, missä se on edullisinta.

Päästökaupan tärkeimpänä tehtävänä on ohjata investointeja sellaisiin rakenteellisiin muutoksiin, joilla päästöjä pystytään vähentämään pysyvästi. Käytännössä tämä tarkoittaa, että uusien hiilivoimaloiden rakentaminen ei enää ole kannattavaa puuhaa, koska vaatimus päästöoikeuksien ostamisesta nostaa energiatuotantokustannukset korkealle. Päästöttömät ala, jotka tarvitsevat päästöoikeuksia vähemmän tai eivät ollenkaan saisivat siis päästökaupasta markkinaetua ja siksi niihin investoiminen olisi kannattavaa.  Kun päästöoikeuksien määrä asteittain vähenee, yhä useammille aloille alkaa tulla kannattavaksi investoida päästöjen vähentämiseen.

Käytännössä päästöoikeuksia on kuitenkin jaettu EU:n päästökauppajärjestelmässä aluperin valtavasti liikaa, pitkälti saastuttajien lobbaamisen vuoksi. Arvioiden mukaan päästöoikeuksien kertyminen järjestelmään jatkuu, koko ajan oikeuksia jaetaan systeemissä siis enemmän kuin saastuttajat ehtivät käyttää, ja arvioiden mukaan vuonna 2020 ylimääräisiä oikeuksia on järjestelmässä jo noin 2 miljardia. Siis määrä, joka vastaa Saksan kahden vuoden kaikkia ilmastopäästöjä. Vuonna 2008 alkanut taantuma on pudottanut päästöoikeuksien hinnan niin alas, että kannustin päästövähennyksiin on tyystin kadonnut. Siksi Eurooppaan rakennetaan ja suunnitellaan uusi kivihiilivoimaloita ja energiantuotanto rakennetaan kestämättömän tuotantomallin varaan.

Matalasta hinnasta johtuen päästökauppa ei siis ole riittävän vakavasti otettava uhka hiili-investointeja harkitseville. Kun päästövähennykset perustuvat ainoastaan taantuman aiheuttamaan tilapäiseen tuotannon notkahdukseen, ei päästöjen vähenemä ole kestävällä tiellä: kun talous alkaa taantuman jälkeen taas kasvaa, lähtevät päästötkin kasvuun.

Ongelmaan on herätty. EU:n komissio teki parannusehdotuksen siitä, miten päästökauppaa tulisi korjata. Ensimmäisenä korjausliikkeenä komissio ehdotti päästöoikeuksien markkinoille laskun lykkäämistä vuoteen 2020 ulottuvan päästökauppakauden loppupuolelle. Edes tähän EU:n parlamentti ei suostunut. Saastuttava teollisuus lobbasi raivokkaasti ehdotusta  vastaan ja avoimesti iloitsi voitostaan. Tämä siitä huolimatta, että esimerkiksi Suomen suurimmat terästehtaat eivät ole koko päästökaupan historiassa ylittäneet saamiaan päästökiintiöitä.  Komissio itsekin toteaa, että monille teollisuudenaloilla on päästöoikeuksissa niin suuri ylijäämä, että päästöoikeushuutokaupan lykkääminen ei tuo niille hinnan muodossa painetta leikata päästöjään.

Päästöoikeuksien valtava ylimäärä ja mahdollisuus kompensoida omia päästöjään investoimalla joustomekanismeihin ainoastaan lykkää niitä rakenteellisia muutoksia, joiden aika on nyt. Saastuttava teollisuus on  ilmastonmuutoksen ytimessä ja siksi myös, ja erityisesti, näillä aloilla päästöjä on leikattava. Pysyvästi ja rakenteellisesti.

Koska päästökauppaa ei saatu korjattua, korostuu kansallisten ja paikallisten toimien tärkeys. Ohjaus ei tule markkinoilta, joten jokainen hiili-investointi on pysäytettävä paikallisesti. Ilmastonmuutos on täällä. Siksi meillä ei ole varaa rakentaa enää yhtään hiilivoimalaa, ei Suomeen eikä Kiinaan. Päästöjä on leikattava nopeasti ja rajusti, joko päästökaupan avulla tai ilman sitä. Kysymys on nimittäin elämästä ja kuolemasta. Ei yhtään sen vähemmästä.