Mistä kansainvälisessä ilmastopolitiikassa neuvotellaan?

Kansainvälisten ilmastoneuvotteluiden ydinkysymyksiksi ovat nousseet:

  • teollisuusmaiden päästövähennysvelvoitteet
  • kehitysmaiden toimet päästöjen vähentämiseksi
  • kehitysmaille suunnattu rahoitus ja tuki ilmastonmuutoksen hillinnäksi ja siihen sopeutumiseksi
  • metsien rooli

Päästövähennysvelvoitteet

Maapallon lämpötilan nousun rajoittaminen korkeintaan 2 °C:een edellyttää globaalien kokonaispäästöjen vähentämistä vähintään puolella vuoden 1990 tasosta vuoteen 2050 mennessä.1 Koska teollisuusmaat ovat vastuussa suurimmasta osasta tähänastisista päästöistä, on ilmastoneuvotteluiden lähtökohtana ollut, että niiden on otettava päästövähennyksissä johtava rooli. Teollisuusmaat eivät kuitenkaan yksin kykene rajoittamaan ilmaston lämpenemistä alle kahteen asteeseen. YK:n ilmastosopimukseen onkin kirjattu ns. "yhteisen, mutta jaetun vastuun" -periaate. Myös kehitysmaat, erityisesti nopeasti kehittyvät taloudet kuten Kiina, Intia ja Brasilia tarvitaan mukaan ilmastotalkoisiin.2

Teollisuusmaiden päästövähennykset

Kuva 1. Maailman päästöjen puolittamiseen tähtääviä päästöpolkujaHallitustenvälisen ilmastopaneelin IPCC:n mukaan kasvihuonekaasupäästöjä pitäisi vähentää 50–85 prosentilla vuoden 2000 tasosta vuoteen 2050 mennessä, jotta pitoisuudet ilmakehässä vakautuisivat siedettävälle tasolle.3 Teollisuusmaat eivät kuitenkaan ole päässeet sopimukseen siitä, kuinka paljon ne leikkaavat päästöjään Kioton pöytäkirjan jälkeisellä ajalla. Ilmastoneuvotteluissa on sovittava päästövähennysten määrän lisäksi siitä, kuinka suuri osa teollisuusmaiden leikkauksista on toteutettava kotimaassa. Osa päästöleikkauksista voidaan toteuttaa ns. joustomekanismien avulla.

YK:n ilmastosopimuksen osapuolikokouksessa vuonna 1997 hyväksytyssä Kioton pöytäkirjassa sovittiin, että teollisuusmaat vähentävät päästöjään 5,2 % vuoden 1990 tasosta vuoteen 2012 mennessä. Etenkin Yhdysvallat vastustaa merkittäviä päästöleikkauksia, elleivät myös nopeasti teollistuvat kehitysmaat sitoudu päästövähennyksiin. Maat eivät ole myöskään päässeet sopuun siitä, mikä on vertailuvuosi, suhteessa mihin päästöjä vähennetään (taulukko 1).

Kioton ensimmäisen tavoitekauden jälkeisistä tavotteista neuvottelimisesta sovittiin osapuolikokouksessa Balilla 2007. Puoli vuotta aiemmin Wienin valmistelukokouksessa osapuolet olivat linjanneet IPCC:n raportin pohjalta teollisuusmaiden tarvittaviksi päästövähennyksiksi 25-40 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2020 mennessä. Kioton pöytäkirjan osapuolet sopivatkin asettavansa neuvotteluidensa perustaksi IPCC:n suosittelemat päästövähennykset.4

Puitesopimuksen alla käytyjen neuvottelujen (joissa myös Yhdysvallat on mukana) päätöslauselman viittaus teollisuusmaiden päästövähennysvelvoitteisiin jäi kuitenkin heikommaksi. Teollisuusmaat joutuivat tyytymään viittaukseen siitä, että niiden toimet olisivat keskenään verrannollisia ja tieteen edellyttämällä tasolla.5

Yksittäiset maat ja maaryhmät ovat kuitenkin jo ilmoittaneet sitoutuvansa päästövähennystavoitteisiin vuoden 2012 jälkeenkin, kansainvälisestä sopimuksesta riippumatta. Euroopan Unioni (EU) on sitoutunut 20 % päästövähenyksiin vuoteen 2020 mennessä sekä 85-90 % päästövähenyksiin vuoteen 2050 mennessä verrattuna vuoden 1990 päästötasoon. Jos muut teollisuusmaat sitoutuvat vastaaviin vähennyksiin, EU on sitoutunut nostamaan vuoden 2020 tavoitteensa 30 prosentin päästövähennyksiin.6
 

Taulukko 1. Eri maiden julkisesti ilmoitettuja päästövähennystavoitteita
Valtio
Päästövähennys
2020 mennessä
Päästövähennys
2050 mennessä
Vertailuvuosi
Australia
5-25 %
60 %
2000
Brasilia
36-39 %
 
BAU
Costa Rica
 
Hiilineutraali 2021 mennessä
Etelä-Afrikka
34 %
 
BAU
Etelä-Korea
4 %
 
2005
EU
20-30 %
80-95 %
1990
Intia
hiili-intensiivisyyden
vähennys 20 %
 
2005
Islanti
15 %
50-75 %
1990
Iso-Britannia
34 %
80 %
1990
Japani
25 %
60-80 %
1990/2005
Kanada
20 %
60-70 %
2006
Kiina
hiili-intensiivisyyden
vähennys 45 %
 
2005
Malediivit
 
Hiilineutraali 2019 mennessä
Meksiko
30 %
50 %
BAU/2002
Norja
30-40 %
 
1990
 
 
Hiilineutraali 2030 mennessä
Saksa
40 %
 
1990
Suomi
 
80 %
1990
Sveitsi
20
 
1990
 
 
Hiilineutraali 2030 mennessä
Ukraina
20 %
50 %
1990
Uusi-Seelanti
10-20 %
50 %
1990
Valko-Venäjä
5-10 %
 
1990
Venäjä
20-30 %
50 %
1990
Yhdysvallat
17 %
 
2005
Lähde: climateinteractive.org 15.12.2009
BAU = verrattuna 'business as usual' kehitykseen eli päästöjen kehitykseen tilanteessa,
jossa niiden rajoittamiseen tehtävää politiikkaa ei  harjoiteta

Kehitysmaiden päästörajoitukset

Kioton pöytäkirja ei aseta ensimmäiselle, vuonna 2012 päättyvälle tavoitekaudelle lainkaan päästövähennysvelvoitteita kehitysmaille, vaikka kannustaa kehitysmaitakin vähähiilisemmälle kehityspolulle. Osa kehitysmaista, erityisesti Intia ja Kiina, vastustavat sitovien päästövähennysvelvoitteiden asettamista itselleen myös uudella sopimuskaudella. Kehitysmaat korostavat, että teollisuusmaiden fossiilisiin polttoaineisiin nojautunut teollistuminen ja mittava kulutus ovat aiheuttaneet ilmastonmuutoksen. Tämän vuoksi kehitysmaat vaativat, että teollisuusmaat lunastavat aiemmin tekemänsä lupaukset ja kantavat historiallisen vastuunsa ilmastonmuutoksen aiheuttamisesta.7

Kehitysmaat ovat YK:n ilmastosopimuksessa sitoutuneet laatimaan kansallisia ilmastostrategioita, joissa asetetaan toimenpiteitä ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi, ympäristön suojelemiseksi ja köyhyyden vähentämiseksi. Maat voivat itse valita, millaisia toimenpiteitä ne haluavat toteuttaa strategiassaan. Ne voivat myös päättää, ovatko toimenpiteet laillisesti sitovia vai perustuvatko ne vapaaehtoisuuteen. Toimenpiteet voivat olla esimerkiksi lakeja tai tuotestandardeja, taloudellisia kannusteita tai sanktioita tai panostusta tieteeseen ja tutkimukseen. Ne voivat olla myös kehitysavun ja kaupan lisäämistä, tiedottamista ja opastamista tai vaikkapa päästökaupankäyntiä.8

Useat kehitysmaat ovatkin jo ilmoittaneet merkittävistä vapaaehtoisista päästöleikkauksista (taulukko 1.). Esimerkiksi Kiina aikoo leikata kasvihuonepäästöjään tehostamalla energiatehokkuuttaan BKT-yksikköä kohti 40-45 prosentilla vuoden 2005 tasosta vuoteen 2020 mennessä.9 Costa Rica puolestaan pyrkii olemaan hiilineutraali vuoteen 2021 mennessä.10 Myös Brasilia on ilmoittanut 36,1-38,9 prosentin päästöleikkauksista. Tästä noin puolet on määrä saavuttaa hidastamalla Amazonin sademetsän tuhoutumista.11

Maiden ryhmittely

Toistaiseksi kansainvälinen ilmastopolitiikka on jakanut maailman maat käytännössä kahteen ryhmään: päästövähennysvelvollisiin teollisuusmaihin ja kehitysmaihin, joilla ei ole sitovia päästövähennysvelvoitteita. Lisäksi teollisuusmaista on vielä eroteltu ne maat (liitteen II maat), joilla on myös velvollisuus tukea kehitysmaiden vähähiilistä kehitystä ja sopeutumista.

Vuoden 2012 jälkeiseen ilmastosopimukseen on esitetty uusia tapoja jakaa maita useisiin ryhmiin teollisuusmaat ja kehitysmaat -jaon sijaan. On esimerkiksi esitetty, että maat tulisi jakaa neljään ryhmään käyttämällä kolmea eri mittaria:

  • Mahdollisuudet (päästöt/asukas ja päästöt/BKT)
  • Vastuu (vanhat päästöt)
  • Valmius (BKT/asukas tai inhimillisen kehityksen indeksi, HDI)12

Maat jaettaisiin siis neljään ryhmään, jolle asetettaisiin erilaisia velvotteita niiden toimintamahdollisuuksien mukaan:

  • Vanhat ja uudet teollisuusmaat kuten nykyiset teollisuusmaat sekä Turkki, Kazakstan, Etelä-Korea,Meksiko, Saudi-Arabia
  • Maailman uudet teollisuusalueet kuten Kiina, Thaimaa, Malesia, suuri osa Latinalaista Amerikkaa, osa Pohjois-Afrikkaa, Etelä-Afrikka
  • Teollistumassa olevat maat kuten Intia, Indonesia, Egypti
  • Kaikkein köyhimmät maat13

Etenkin Kiina, Intia ja Brasilia vastustavat ryhmien uudelleenjakoa ja korostavat Kioton sopimuksessa asetetun "yhteisten mutta eriytettyjen vastuiden" -periaatteen tärkeyttä. Kehitysmaat vaativatkin nimenomaan Kioton pöytäkirjassa määriteltyjen teollisuusmaiden leikkaavan merkittävästi päästöjään.14

Erilaisia mahdollisuuksia päästörajoitusten asettamiseen

Vuoden 2012 jälkeiseen sopimukseen teollisuusmaat haluavat asettaa ainakin rikkaimmille ja teollistuneimmille kehitysmaille päästörajoitustavoitteita. Kaikkein vähiten kehittyneet maat on tarkoitus jättää rajoitusten ulkopuolelle. Teollisuusmaat vaativat kehitysmaiden toteuttavan kansallisesti tarkoituksenmukaisia ilmastonmuutoksen hillitsemistoimia (Nationally Appropriate Mitigation Actions, NAMA), joiden tulee olla mitattavissa, raportoitavissa ja todennettavissa.15

Neuvotteluosapuolet eivät kuitenkaan ole vielä päässeet sopuun siitä, kuinka paljon ja minkä kehitysmaiden tulisi päästöjään rajoittaa. Esimerkiksi EU esittää, että teollistuneiden kehitysmaiden tulisi rajoittaa kasvihuonepäästöjään 15-30 prosenttia nykyisestä kasvu-urastaan.16 EU toivoo OECD-jäsenmaiden, kuten Etelä-Korean, Meksikon ja Turkin ja OECD-hakijamaiden, kuten Chilen, sekä mahdollisten tulevien OECD-maiden, kuten Kiinan, Intian, Brasilian, Indonesian ja Etelä-Afrikan, kantamaan nykyistä enemmän vastuuta ilmastonmuutoksen hillitsemisestä.17

Japani puolestaan on esittänyt, että runsaasti päästöjä tuottavat teollisuudenalat, kuten metalli-, öljy- tai sementtiteollisuus, pitäisi irrottaa valtioiden päästökiintiöistä. Näille teollisuussektoreille annettaisiin oma, koko maailman laitoksia koskeva päästökiintiö, jonka mukaan niiden tulisi rajoittaa päästöjään.18

On myös esitetty esimerkiksi ns. tavoitteellista sektorimallia jossa kehitysmaiden eri taloussektoreille asetettaisiin päästötaso, joka olisi selkeästi normaalin päästökasvu-uran alapuolella. Kehitysmaa voisi itse päättää, millaisin toimenpitein se pyrkii asetetun tason saavuttamaan. Toisaalta, jos kehitysmaa ei tasoa onnistuisi saavuttamaan, se ei johtaisi sanktioihin tai muihin toimenpiteisiin. Edistyneemmille kehitysmaille puolestaan on esitetty sektorikohtaiseen päästökauppaan osallistumista.

Kehitysmaat itse ovat esittäneet, että kaikille maalle tulisi asettaa väkilukuun perustuvat päästöoikeudet. Esimerkiksi Brasilia esittää, että päästövähennykset tulisi suhteuttaa historiallisiin, vuosien aikana kumuloituneisiin kokonaispäästöihin, eikä nykyiseen päästötasoon. Monet muut kehitysmaat tukevat Brasilian esitystä.19 Kiinan mielestä kaikilla valtioilla tulisi olla moraalinen oikeus yhtäläisiin päästöihin asukasta kohden. Kehitysmaat vastustavat Japanin ehdotusta sektorikohtaisista päästövähennyksistä, sillä kehitysmaat pelkäävät sen lisäävän taloudellista protektionismia.20

  • 1. IPCC 2007. Climate Change 2007. Synthesis Report. (http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr.pdf)
  • 2. Ympäristöministeriö. Kohti Kööpenhaminaa. (http://www.ymparisto.fi/default.asp?node=24741&lan=fi). Luettu 10.11.2009
  • 3. Ks. alaviite 1
  • 4. UNDP 2008. The Bali Road Map:Key Issues Under Negotiation. (http://www.undp.org/climatechange/docs/English/Bali_Road_Map_Key_Issues_Under_Negotiation.pdf)
  • 5. Ks. alaviite 3
  • 6. Eurooppa neuvosto 29. ja 30. lokakuuta 2009. Puheenjohtajan päätelmät. (http://www.consilium.europa.eu/App/NewsRoom/loadDocument.aspx?id=347%E2%8C%A9=EN&directory=fi/ec/&fileName=110894.pdf)
  • 7. WWF. YK:n ilmastosopimus. (http://www.wwf.fi/ymparisto/ilmastonmuutos/ratkaisut/ykn_ilmastosopimus.html). Luettu 10.11.2009
  • 8. Ks. alaviite 3
  • 9. "China announces targets on carbon dioxide emission cut" Xinhuanet 26.11.2009. (http://www.ccchina.gov.cn/en/NewsInfo.asp?NewsId=20651)
  • 10. UNEP. Climate Neutral Network - Costa Rica. (http://www.unep.org/climateneutral/Default.aspx?tabid=235)
  • 11. "Brasilia aikoo vähentää päästöjään merkittävästi" YLE 14.11.2009. (http://yle.fi/uutiset/ilmastonmuutos/2009/11/brasilia_aikoo_vahentaa_paastojaan_merkittavasti_1159166.html)
  • 12. Tuuli Kaskinen, Olli Alanen, Aleksi Neuvonen, Pirkka Åman 2009. Ei kehitystä ilman ilmastoa. Ilmasto- ja kehityspolitiikan leikkauspisteet. (http://www.kepa.fi/palvelut/julkaisut/taustaselvitykset/pdf/27_kaskinen_tuuli_ei_kehitysta_ilman_ilmastoa.pdf)
  • 13. Ks. alaviite 12
  • 14. Jan von der Goltz 2009. High Stakes in a Complex Game: A Snapshot of the Climate Change Negotiating Positions of Major Developing Country Emitters. (http://www.ilmasto.org/ilmastonmuutos/politiikka/kansainvalinen_ilmastopolitiikka/www.cgdev.org/files/1422602_file_High_Stakes_FINAL081009.pdf)
  • 15. Ks. alaviite 3
  • 16. "Ilmastonmuutos: Komissio tekee ehdotuksia Kööpenhaminassa neuvoteltavaa maailmanlaajuista ilmastosopimusta varten" EUROPA 28.1.2009 (http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/09/141)
  • 17. Ks. alaviite 14
  • 18. Ks. alaviite 14
  • 19. Ks. alaviite 3
  • 20. Ks. alaviite 14