Kansainvälinen ilmastopolitiikka

Ilmastonmuutoksesta keskusteltiin pitkään vain tieteen kentällä, vaikka muutamia avauksia politiikan suuntaan tehtiin erityisesti 1980-luvun lopulla. Toden teolla ilmastonmuutos nousi kansainväliseen politiikkaan ja suuren yleisön tietoisuuteen vasta Rio de Janeirossa vuonna 1992 järjestetyssä YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssissa (United Nations Conference on Environment and Development, UNCED).

Rion kokouksessa solmittiin useita kansainvälisiä ympäristösopimuksia, joista yksi oli ilmastosopimus (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC). Sitä on myöhemmin täydennetty Kioton pöytäkirjalla, joka astui voimaan 16.2.2005.

Ilmastonmuutoksen politisoituminen

YK:n ympäristöohjelma UNEP ja ilmatieteellinen järjestö WMO järjestivät ensimmäisen maailman ilmastokonferenssin Genevessä vuonna 1979. Konferenssissa todettiin jo tapahtunut ilmakehän hiilidioksidipitoisuuden nousu ja ihmistoimien mahdollisesti kasvihuoneilmiötä voimistava vaikutus. Konferenssia seuranneina vuosina ilmastonmuutosta käsiteltiin lähinnä tieteellisissä konferensseissa, mutta vuonna 1987 se nousi myös poliittiselle kartalle.

Montrealin pöytäkirja näytti, että tehokas kansainvälinen ympäristösopimus on mahdollinen.

Otsonikerroksen suojelemiseen tähtäävä Montrealin pöytäkirja (1987) näytti, että tehokas kansainvälinen ympäristösopimus on mahdollista neuvotella ja toteuttaa, vaikka täyttä tieteellistä varmuutta ilmiön syistä ei vielä olisikaan. Myös samana vuonna julkaistu YK:n ympäristön ja kehityksen maailmankomission raportti (ns. Bruntlandin komission raportti) korostaa varovaisuusperiaatteen mukaista ennakoivaa toimintaa ilmastonmuutoksen torjumisessa.

Vuonna 1988 YK perusti hallitustenvälisen ilmastopaneelin IPCC:n ja Kanada isännöi ministeritason kansainvälisen kokouksen, jossa käsiteltiin ilmastonmuutoksen torjuntaa. Kokouksen tuloksena syntyi Toronton pöytäkirja, jonka tavoitteena on hiilidioksidipäästöjen leikkaaminen 20 prosentilla vuoden 1988 tasosta vuoteen 2005 mennessä ja myöhemmin toteutettava päästöjen lisäleikkaus edelleen puoleen.

Vuonna 1990 Tukholmassa järjestetyssä hallitustenvälisen ilmastopaneelin IPCC:n neljännessä kokouksessa hyväksyttiin virallisesti IPCC:n ensimmäinen arviointiraportti. Raportissa esitettiin arvio, jonka mukaan maailman keskilämpötila nousee asteella vuoden 1990 tasosta vuoteen 2005 mennessä ja kolmella asteella vuosisadan loppuun mennessä, jos ilmastonmuutosta ei hillitä.

Samana vuonna järjestettiin Genevessä lähes kymmenen vuoden tauon jälkeen toinen maailman ilmastokonferenssi. Toisessa Geneven konferenssissa mailla oli myös ministeritason poliittinen edustus paikalla, mikä lisäsi kokousen arvovaltaa. Kokouksessa 137 maata sopi aloittavansa neuvottelut ilmastosopimuksen valmistelemisesta. Seuraavana vuonna YK:n yleiskokouksessa perustettiin hallitustenvälinen ilmastonmuutosneuvottelukomitea INC (Intergovernmental Negotiating Committee on Climate Change) luonnostelemaan sopimusta, joka hyväksyttäisiin vuonna 1992 Riossa.

Rion kokouksen valmisteluprosessi

YK:n erityiskokousten tarkoitus on nostaa kansainväliselle areenalle globaalisti tärkeitä teemoja ja siten ohjata niistä käytävää keskustelua ja niihin liittyviä toimia seuraavina vuosikymmeninä. Ympäristö- ja kehityskysymykset olivat ensimmäisen kerran erityiskokouksen teema Tukholmassa vuonna 1972 järjestetyssä konferenssissa. Vuonna 1989 YK:n yleiskokouksessa päätettiin järjestää toinen YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssi. Vuonna 1992 järjestetyn kokouksen isäntämaaksi valittiin Brasilia.

Kokoukseen osallistuvien valtioiden allekirjoitettavaksi tarjottiin kahta osapuolia sitovaa puitesopimusta, biodiversiteetti- ja ilmastosopimusta, jotka piti joko hyväksyä sellaisenaan tai hylätä. Lisäksi kokouksessa neuvoteltiin kolmesta julistuksesta, jotka eivät ole sitovia ja joiden tekstejä hiottiin vielä itse kokouksessa. Nämä ovat Rion julistus, Metsäperiaatteet ja Agenda 21.

Koska ilmastosopimuksella oli niin keskeinen rooli Rion kokouksessa, sitä valmistelevilla neuvottelijoilla oli paineita saada aikaiseksi kaikille kelpaava kompromissiehdotus. Ilmastosopimusta valmisteleva komitea INC kokoontui viisi kertaa ennen Rion kokousta, mutta silti vain kuukautta ennen kokousta pidetty viides tapaaminen jouduttiin jakamaan kahtia ensimmäisen osuuden epäonnistuttua yhteisymmärryksen saavuttamisessa.

Valmistelevan kokouksen suurin kiista koski teollisuusmaiden sitovia päästövähennyksiä ja ”saastuttaja maksaa” -periaatteen soveltamista. Sopimusteksti vesittyi huomattavasti alkuperäisestä, ja kaikki yksityiskohtaiset viittaukset kasvihuonekaasupäästöjen määriin ja niiden vähentämisen aikatauluihin poistettiin Yhdysvaltojen vaatimuksesta. Myös vuoden 1989 YK:n yleiskokouksen päätöksessä mainittu viittaus teollisuusmaihin päästöjen historiallisena aiheuttajana poistettiin samoin kuin maininta siitä, että ne ovat päävastuussa kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisestä.

YK:n ilmastosopimus

Ilmastonsuojelun puitesopimus eli YK:n ilmastosopimus kuitenkin allekirjoitettiin Rion kokouksessa. Sen tavoite on vakiinnuttaa kasvihuonekaasujen pitoisuus ilmakehässä tasolle, joka estää ihmiskunnan vaarallisen vaikutuksen ilmastoon. Tämä taso pitää saavuttaa sellaisessa aikataulussa, että ekosysteemit ehtivät sopeutua ilmaston muutokseen, ruoan tuotanto ei vaarannu ja talous voi kehittyä kestävällä tavalla (artikla 2).

Tavoitteena on estää ihmiskunnan vaarallinen vaikutus ilmastoon.

Sopimuksen mukaan kaikilla mailla on velvollisuus ryhtyä toimenpiteisiin ilmastonmuutoksen hidastamiseksi, valvoa ja mitata päästöjä sekä raportoida sopimuksen sihteeristölle (artikla 4.1). Sopimuksen valmisteluvaiheessa esillä ollut "saastuttaja maksaa" -periaatteen soveltaminen ilmastonmuutoksen torjuntaan laimeni "yhteisen, mutta jaetun vastuun" -periaatteeksi lopullisessa sopimustekstissä.

"Yhteisen, mutta jaetun vastuun" -periaatteen mukaan osapuolten tulee suojella ilmastoa nykyisten ja tulevien sukupolvien hyväksi kehitysmaiden erityistarpeet huomioon ottaen ja näiden kestävää kehitystä edistäen (artikla 3). Teollisuusmaiden tulee johtaa ilmastonmuutoksen torjuntaa. Radikaali muutos neuvotteluvaiheen teksteihin verrattuna oli teollisuusmaiden johtoaseman syy-yhteyden logiikassa. Pääosin Yhdysvaltain vaatimuksesta tekstiä muutettiin niin, että teollisuusmaiden tulee johtaa ilmastonmuutoksen torjuntaa siksi, koska niillä on siihen parhaat edellytykset, ei historiallisen vastuun takia.

"Yhteisen, mutta eriytetyn vastuun" -periaatteen mukaisesti ilmastosopimuksen osapuolet on jaettu kolmeen eri kategoriaan. Liite 1 (tai liite A) -maihin kuuluvat OECD:n alkuperäiset 24 jäsenmaata sekä siirtymätalousmaat. Liite 2 (tai liite B) – maihin kuuluvat vain alkuperäiset 24 OECD-maata ja EU. Jälkimmäisellä ryhmällä on sopimuksen mukaan velvollisuus auttaa kehitysmaita taloudellisesti ja teknisesti ilmastonmuutoksen torjunnassa. Niin sanottuihin non-annex-maihin eli ei-liite-maihin kuuluvat kaikki muut.

IIlmastosopimus astui voimaan vuonna 1994, ja vuoden 2005 syksyyn mennessä sen oli ratifioinut 189 maata. Välitavoitteena Riossa sovittiin, että teollisuusmaat jäädyttävät päästönsä vuoden 1990 tasolle vuoteen 2000 mennessä (artikla 4.2), mutta sopimus ei ole laillisesti sitova ja monet maat ovat rikkoneet sitä. Kehitysmailla on velvollisuus raportoida päästöistään.

Ilmastosopimuksen toteutus

Ilmastosopimusta koskeva ylin päätäntävalta on osapuolikonferensseilla (Conference of Parties, COP). Käytännössä tämä tarkoittaa vuosittain järjestettäviä kokouksia, joihin sopimuksen allekirjoittaneet maat lähettävät edustajansa. Delegaatioon kuuluu yleensä eri ministeriöiden, teollisuuden, tutkimuslaitosten ja joidenkin maiden tapauksessa myös kansalaisjärjestöjen edustajia.

Lisäksi kymmenpäiväisen kokouksen lopuksi paikalle saapuvat valtioiden päämiehet tai valtiota edustavat ministerit. Tavoite on, että korkean tason tapaamisen alkaessa mahdollisimman monet avoimet kysymykset olisi ratkaistu.

Osapuolikonferenssien tueksi Riossa perustettiin Bonnissa toimiva ilmastosopimuksen sihteeristö ja kaksi apuelintä, jotka kokoontuvat osapuolikonferenssien välillä. Tieteellinen toimikunta (Subsidiary Body for Scientific and Technical Advice, SBSTA) tarjoaa ajantasaista tietoa sopimukseen liittyvistä tieteellisistä ja teknisistä asioista sekä toimii läheisessä yhteistyössä IPCC:n kanssa.

Toteutustoimikunta (Subsidiary Body for Implementation, SBI) auttaa sopimuksen toteutuksen arvioinnissa ja kehittämisessä. Sen vastuulla on muun muassa kehitysmaihin liittyvä rahoitus sekä yleinen taloushallinnollinen tuki osapuolikonferensseille.