Ilmastopolitiikka

Ilmastonmuutokseen liittyy monimutkaisia yhteiskunnallisia kysymyksiä. Poliittisten päättäjien on esimerkiksi ratkaistava

  • millaisia riskejä ollaan valmiita ottamaan
  • kuinka paljon ja millä aikataululla päästöjä vähennetään
  • mitä ohjauskeinoja käytetään
  • mitä teknologioita käytetään
  • mikä on torjumisen ja sopeutumisen suhde
  • kuinka ja missä näistä asioista päätetään

Nämä ja useat muut kysymykset muodostavat laajasti määriteltynä ilmastopolitiikan eli ilmastonmuutosta koskevan päätöksenteon.

Hieman suppeammin määriteltynä ilmastopolitiikaksi voidaan myös kutsua jotain tiettyä toimenpidekokonaisuutta tai määriteltyä poliittista prosessia. Esimerkiksi Suomen ilmastopolitiikka koostuu tietyistä tavoitteista ja toimenpiteistä.

Kansainvälistä ilmastopolitiikkaa tehdään nykyään pääasiassa YK:n ilmastosopimuksen pohjalta, joten ilmastopolitiikka on tiettyjen sääntöjen ohjaama prosessi. EU:n kannanmuodostusta ja toimenpiteitä taas ohjaa sen omien perussopimusten säätelemä poliittinen prosessi. Muutamat valtiot, kuten Yhdysvallat ovat puolestaan pyrkineet kehittämään vapaaehtoisuuteen perustuvaa ilmastopolitiikkaa YK-prosessin ulkopuolella.

Kansainvälisen ilmastopolitiikan tärkeys korostuu, koska ilmastonmuutos on globaali ongelma. Yksittäiset valtiot eivät voi vähentää päästöjään riittävästi ilmastonmuutoksen torjumiseksi. Valtioilla voi olla kannustin antaa päästöjensä kasvaa kustannusten välttämiseksi, jos muut valtiot eivät ole sitoutuneet päästövähennyksiin. Ilmastonmuutoksen seuraukset myös jakautuvat globaalisti ja satojen vuosien ajanjaksolle. Jos yksittäisen valtion kansalaiset sen sijaan kärsisivät yksinomaan oman valtionsa päästöistä, kansainvälisille neuvotteluille ei olisi juurikaan tarvetta.

Ilman neuvotteluja oltaisiin tilanteessa, jossa jokaisen valtion kannattaa jättää päästövähennykset muiden harteille, jolloin kukaan ei vähentäisi päästöjä ja ilmastonmuutos aiheuttaisi kaikille suurta vahinkoa. Neuvottelujen tarkoituksena on muuttaa valtioiden toimintaympäristöä niin, että kaikkien kannattaa vähentää päästöjä, jolloin päästään kaikkia hyödyttävään lopputulokseen.

Politiikan ohjauskeinot

Päästöjen vähentämisen hitaus johtuu osittain siitä, ettei taloudellisesti suoraa hyötyä tuottavista tavoista päästöjen vähentämiseksi tiedetä tarpeeksi esimerkiksi energiansäästön osalta. Useimmiten kyse on kuitenkin yhteiskunnan ja yksittäisen päästöjen tuottajan intressien ristiriidasta.

Tekninen potentiaali päästöjen vähentämiseksi on suuri, mutta merkittävä osa siitä jää käyttämättä, koska päästöjen tuottajilla ei ole kannustinta vähentää päästöjä. Ilmastonmuutoksesta aiheutuvat vahingot vaikuttavat kaikkialla maailmassa pitkällä aikavälillä, mutta päästöjen vähentämisen maksaa useimmiten yksin se, jonka on vähennettävä päästöjä. Yhteiskuntaa kokonaisuutena hyödyttäviä päästövähennyksiä jätetään siten toteuttamatta.

Ongelmaan voidaan kuitenkin puuttua erilaisilla ohjauskeinoilla, jotka jaetaan yleensä taloudellisiin, lainsäädännöllisiin ja vapaaehtoisiin ohjauskeinoihin. Lisäksi ohjauskeinoihin luetaan tutkimus ja kehitys sekä valistus ja koulutus.

Taloudelliset ohjauskeinot perustuvat markkinoihin. Niiden etuna on joustavuus ja usein kustannustehokkuus. Ilmastopolitiikan tapauksessa ne voivat olla esimerkiksi tukia päästöttömälle energiantuotannolle tai päästöjen verottamista.

Lainsäädännölliset ohjauskeinot tarkoittavat lakeja ja määräyksiä, joilla voidaan vähentää päästöjä. Uusille kodinkoneille voidaan esimerkiksi asettaa sitova energiatehokkuusvaatimus. Ne ovat tehokkaita keinoja tietyn tavoitteen saavuttamiseksi, mutta ne eivät välttämättä ole kustannustehokkaita.

Vapaaehtoiset ohjauskeinot ovat esimerkiksi teollisuuden kanssa tehtäviä sopimuksia, jotka eivät ole sitovia. Ne ovat usein poliittisesti ja markkinoinnin näkökulmasta houkuttelevia ja edistävät tietoisuuden leviämistä. Vapaaehtoiset ohjauskeinot ovat myös johtaneet monien kansallisten politiikkojen kehittymiseen. Suurin osa sopimuksista on kuitenkin aivan muutamia viimeaikaisia poikkeuksia lukuunottamatta jäänyt vaille merkittävämpiä seurauksia. (IPCC 2007)

Energia- ja polttoaineverotus

Energiantuotannon ja polttoaineiden käytön verotus on kansantaloustieteen näkökulmasta ideaali tapa sisällyttää fossiilisten polttoaineiden ympäristövaikutukset eli ulkoiskustannukset energian hintaan. Ilmastonmuutoksen ohella ulkoiskustannuksia ovat esimerkiksi erilaiset ilmansaasteet.

Verotus on taloudellisesti tehokkain tapa vähentää päästöjä, jos tiedetään, kuinka paljon energiantuotannosta syntyy haittoja. Kun fossiilisille polttoaineille asetetaan haittoja vastaava vero, niiden hinta nousee tasolle, jolla niitä käytetään yhteiskunnan kannalta kaikkein suotuisin määrä.

Energian kuluttajat voivat päättää, haluavatko he ostaa vastaavan määrän energiaa päästöttömistä energianlähteistä korkeammalla hinnalla vai vähentää energiankulutusta, joten verotus on joustava tapa toteuttaa päästövähennyksiä. Kokonaisverotuksen pitämiseksi tietyllä tasolla voidaan keventää esimerkiksi työn verotusta vastaavasti.

Veron oikean suuruuden arviointi on kuitenkin vaikeaa. Erityisesti kasvihuonekaasupäästöjen tuottamaa kokonaishaittaa hiilidioksiditonnia kohti on hyvin vaikea arvioida, koska ilmastonmuutos vaikuttaa pitkällä aikavälillä kaikkialla maailmassa, ja tarkkoja vaikutuksia tai edes lämpenemisen nopeutta ei tiedetä.

Verotuksen toinen ongelma on, että se jättää riskin ympäristön kannettavaksi. Jos tietyn veron vaikutus energiantuotantoon on arvioitu väärin, päästöjä syntyy toivottua enemmän.

Energiantuotannossa ja liikenteessä voidaan verottaa erilaisia polttoaineita esimerkiksi niiden hiilisisällön mukaan. Nykyään energiaverotusta käytetään suhteellisen vähän, ja esimerkiksi lento- ja laivaliikenteen polttoaineet ovat kansainvälisesti täysin verovapaita.

Päästökauppa

Energiaverotuksen ohella koko yhteiskunnan päästöjä voidaan vähentää tehokkaasti päästökaupalla. Järjestelmässä päätetään ensin, kuinka paljon päästöjä vuodessa voidaan tuottaa, ja sen jälkeen jaetaan tai huutokaupataan osallistujille nämä päästöoikeudet. Osallistujat voivat ostaa ja myydä päästöoikeuksia. EU:n päästökaupassa osallistujia ovat päästöjä tuottavat laitokset, Kioton pöytäkirjan päästökaupassa valtiot.

Päästökauppa on energiaverotuksen tapaan taloudellisesti tehokasta, koska se perustuu markkinamekanismiin. Myyntikelpoisille päästöoikeuksille määräytyy hinta, jolloin päästövähennykset ohjautuvat sinne, missä ne ovat halvimmillaan. Jokaisella osallistujalla on vaihtoehtona joko päästöjen pitäminen jaettujen tai hankittujen oikeuksien mukaisina, päästöjen vähentäminen ja päästöoikeuksien myyminen tai päästöjen lisääminen ja päästöoikeuksien ostaminen. Ne, jotka voivat vähentää päästöjä päästöoikeuden hintaa halvemmalla, vähentävät päästöjään, ja muut ostavat päästöoikeuksia.

Päästökauppa tuottaa ympäristön kannalta ennustettavan tuloksen, koska päästöjen taso määrätään ennalta. Sen sijaan taloudellisesti päästökaupassa on riskejä, koska päästövähennysten keskimääräistä hintaa yhteiskunnassa ei tunneta. Jos oikeudet ovat huomattavasti oletettua kalliimpia, voi päästövähennyksistä syntyvä hyöty osoittautua niiden kustannuksia pienemmäksi.

Päästökauppa voidaan yhdistää verotukseen, kun päästöoikeuden hinnalle määrätään tietty yläraja ja sovitaan, että esimerkiksi valtio myy tuolla hinnalla rajattomasti päästöoikeuksia osallistujille. Valtion päästöoikeuksien myynti vastaa käytännössä verotusta. Tällöin riski siirtyy kuitenkin taloudelta ympäristölle.

Päästökaupan ohjausvaikutus on pitkällä tähtäimellä epävarma, koska päästöoikeuksien määrästä on poliittisesti vaikea sopia esimerkiksi kymmenien vuosien ajanjaksolle. Kun päästövähennystavoitteista ei tiedetä, markkinoille voi epävarmuuden vuoksi syntyä kannustin vähentää investointeja, jolloin energiajärjestelmä ei muutu. Uusien teknologioiden kaupallistaminen edellyttää muiden ohjauskeinojen käyttöä, jos tulevista tavoitteista on epävarmuutta.

Ostovelvoitteet ja syöttötariffit

Kokonaisvaltaisempien päästövähennyskeinojen ohella voidaan ohjauskeinot kohdistaa myös tietylle sektorille. Esimerkiksi uusiutuvan energian tuotannon edistäminen vähentää päästöjä ja ilmansaasteita sekä luo uusia työpaikkoja. Tehokkaiksi tavoiksi edistää uusiutuvan energian tuotantoa on havaittu ostovelvoitteet ja syöttötariffit.

Ostovelvoitteesta puhutaan, kun energiayhtiöt velvoitetaan hankkimaan tietty osa myymästään sähköstä uusiutuvista energialähteistä. Tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi ns. vihreiden sertifikaattien avulla. Uusiutuvan energian tuottajille myönnetään sertifikaatteja tuotetun energian mukaan ja nämä voivat myydä sertifikaattinsa tuottajille, jotka velvoitetaan hankkimaan niitä tietty määrä.

Syöttötariffi taas on uusiutuvan energian tuottajalle tuottamastaan energiasta annettu takuuhinta. Se voi olla joko kiinteä summa tai tietty prosenttiosuus markkinahinnan päälle.

Molemmat järjestelmät ovat lisänneet uusiutuvien käyttöä voimakkaasti Euroopassa. Ne ovat poliittisesti helpommin toteutettavissa kuin vaikutuksiltaan laajakantoisempi energiaverotus ja päästökauppa. Toisaalta ne voivat suosia kehittyneitä uusiutuvan energian muotoja vielä kokeiluvaiheessa olevien sijaan, jos tariffia tai velvoitetta ei eriytetä tuotantomuodon mukaan. Tämä kuitenkin heikentää taloudellista tehokkuutta.

Tuet

Päästövähennyksiä voidaan edistää myös suoralla valtion tuella. Esimerkiksi uusiutuvan energiantuotannon investointeja voidaan tukea maksamalla tietty osuus investointikustannuksista. Toisaalta tuet voivat olla myös jatkuvia toimintatukia, kuten sähköveron palautuksia.

Liikenteessä tuki joukkoliikenteelle on merkittävä ohjauskeino. Ilman toimivaa joukkoliikennettä autoistumista on vaikea hidastaa, kun autolla liikkumiselle ei ole toimivia vaihtoehtoja.

Tukien avulla voidaan kehittää sellaisia energiamuotoja, jotka eivät vielä ole kilpailukykyisiä. Lisäksi tukien avulla voidaan tasoittaa päästövähennysten usein sosiaalisesti epäoikeudenmukaisia vaikutuksia. Suora tuki ei kuitenkaan yleensä ole taloudellisesti erityisen tehokas keino.

Normiohjaus ja muu lainsäädäntö

Normiohjauksella voidaan määrätä esimerkiksi erilaisille laitteille tai rakennuksille energiankulutus- tai päästörajat. Siten varmistetaan, että markkinoille ei tule energiaa tuhlaavia laitteita. Esimerkiksi uusien autojen bensiininkulutukselle voidaan määrätä yläraja.

Erityisen hyvin normiohjaus toimii, kun kuluttajat joutuvat tekemään ostopäätöksiä ilman kunnollista tietoa ostettavan laitteen energiankulutuksesta. Vaikka tehokkaat laitteet olisivat vähän kalliimpia, ne voivat tuoda merkittäviä taloudellisia säästöjä käyttöaikana.

Normiohjauksen varjopuoli on, että normeja asetettaessa ei aina tiedetä, kuinka vaikeaa alan tuottajille on päästä tiettyyn tavoitteeseen. Jos tavoite on kovin tiukka, normiohjaus voi olla kallis tapa vähentää päästöjä. Normiohjaus ei myöskään puutu kulutuksen kasvuun, joten joskus voi käydä niin, että esimerkiksi bensiininkulutuksen väheneminen kilometriä kohti kannustaa ajamaan enemmän.

Vapaaehtoiset sopimukset

Vapaaehtoiset sopimukset ovat vaihtoehto lainsäädännölle. Jonkun teollisuudenalan kanssa voidaan esimerkiksi sopia päästötavoitteesta. Ne eivät ole sitovia, mutta ne tarjoavat tavan arvioida esimerkiksi jonkun teollisuudenalan edistymistä ja luovat alan yrityksille kannustimen vähentää päästöjään imagosyistä.

Vapaaehtoisia sopimuksia ei välttämättä noudateta, joten niiden varaan ei voida laskea ainakaan merkittäviä päästövähennyksiä. Niiden avulla on kuitenkin mahdollista aloittaa neuvottelut sellaistenkin yritysten kanssa, joille päästöjen vähentäminen on vaikeaa. Ne voidaan myös korvata lainsäädännöllä, jos tavoitteisiin ei päästä.

Kokonaisvaltainen energiasuunnittelu

Energiansäästö- ja energiantuotantoinvestointeja arvioivat usein eri tahot eri kriteereillä. Tämä johtaa tyypillisesti siihen, että energiansäästöinvestointien odotetaan maksavan itsensä takaisin parissa vuodessa, vaikka energiantuotantoinvestoinneille riittää 30 vuoden takaisinmaksuaika. Näin energiantuotantohanke saa olla moninkertaisesti kalliimpi kuin vastaavan määrän energiaa säästävä hanke.

Ongelmaa on pyritty poistamaan integroidulla resurssisuunnittelulla, jossa sama organisaatio arvioi molempia hankkeita samanlaisin kriteerein. Joissakin Yhdysvaltain osavaltioissa ja Tanskassa tämä on toteutettu lainsäädännöllä.